浅析智能交通各领域的PPP建设模式
- 来源：中国交通技术网
- 2015/6/25 10:09:434366
一、什么是PPP
PPP，是Public-Private-Partnership的缩写，直译为公共部门与私人部门之间的合作伙伴关系，简译为公私合营，在中国又常被翻译为公私合伙、政企合营等。2014年11月29日，财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中，明确规定PPP项目运作方式模式包括OM(委托运营)、BOT、BOOT（建设-拥有-经营-转让）、DBFO（设计-建设-融资-运营）、TOT（转让－经营－转让）、BOO（改建-运营-移交）等等。投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP即政府和社会资本合作模式。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益大化。
PPP模式因其在资金和效率上的优势，可广泛应用于自然资源开发，电厂、供水或污水处理厂，通信，公路、隧道或桥梁，铁路、地铁，机场、港口等建设领域。PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以"双赢"或"多赢"为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。
PPP模式的目标是多方参与、多方共赢。PPP的巨大优越性是很明显的：
PPP模式实现了政企的真正合作；由于能够吸引社会资本的广泛参与；重要的是PPP模式将风险管理透明化，PPP模式通过对政府和企业双方股权结构的设计来合理分配风险和权利，这样的风险管理能够很好的契合市场对风险的定价机制。但是PPP模式也存在一些不足。首先，PPP模式解决的是政府层面的融资问题，却没有解决参与其中的企业的融资问题。有人撰文称，PPP项目的融资可以将基金搭配债务、银行贷款，如基金出20%，银行贷款20%，基金要求10%的回报，银行要求7%的回报，1：1配比，综合成本就变成8.5%，比基金低一些，比银行贷款高一些。
在传统的智能交通领域的融资建设项目中，大多采用的是BT模式，由社会资本垫资，建好后转交给政府，政府分期付款，但BT项目都需要市一级政府审核批准，非批准项目不得采用BT模式。
但PPP模式明显排除了BT模式，因为从PPP所包含的建设模式中，所有模式都包含了一个"O"，也就是运营，而BT只是简单的建设-转交。之所以排除BT模式，主要原因还是在于目前地方债规模已经远超出地方财政支付能力（一般口径为15万亿，2014年我国财政总收入也不过14万亿多一点），我们也经常听到某某集成商抱怨某某项目拖款严重，导致企业现金流非常紧张，无法按计划参与下阶段的BT项目。
二、交通管控项目的PPP
在2014年以前，智能交通领域的大型项目多为交通管控项目，如道路交通监控、信号控制、交通诱导、系统集成等，业主和发包方基本上为地方政府，因此智能交通领域的BT项目基本上全部来自交通管控领域。高速公路机电领域的项目也很大，但其中有相当部分为民营资本所组建的高速公路管理公司所发包建设，BT项目也不多。
BT项目的好处是，集成商可以在短期内汇集资金、设备、人员，完成项目建设调试，然后抽身参与其他项目；坏处在于，BT项目的合同金额往往超出合同约定，且分包严重、项目质量难以保障。
整体而言，交通管控项目多是管理需求而产生的项目，属于“政府付费”的模式，不能对管理对象进行收费，在运营方面，也不可能产生直接的经济效益。所以经济较发达的城市和地区大多采用财政投资建设方式，很少向社会融资，在中西部部分经济实力不足的城市和地区，则倾向于采用BT以及其他融资建设模式，通过分期付款的形式，缓解财政压力。交通管控项目的“交通违法罚款收入”是直接进入到地方财政账户，项目建设和运营方不能参与“交通违法罚款收入”的分成，而且是被国家命令禁止的。现在有一些地方的项目，项目建设费用的来源，从“交通违法罚款收入”中分期拨付，与以往建设方直接参与分成相比，这一模式是将建设方排除在建设运营之外的，点位设置、设备选型等都由业主方决定，而以往则是直接由建设方负责，而且设置点位和设备类型在2007年公安部出台《关于规范使用道路交通技术监控设备的通知》前，都是不向社会公开的。但这一模式是否违法国家禁令，还没有明确的意见。
交通管控项目一直以来重硬偏软，在一些项目中，软件是作为硬件的附赠服务存在的，项目建成之后，往往缺乏足够的力量进行维护和运营，也缺乏明确的标准对项目的质量进行评价。现在在一二线城市中，对交通管控系统的运营维护工作已经非常重视，别的运营维护项目也不断出现。
正因为以往的项目中，建设方在运营环节是缺席的，所以现在大多数交通管控项目会将系统的操作、维护培训作为要求之一写入合同，而且不少地方政府都越来越倾向于将项目打包给当地的电信运营商，再由电信运营商进行项目的招投标，项目建设的主体其实还是集成商，但在这些项目中成为了影子英雄，也就是说，电信运营商在这其中不仅承担了项目总包的角色，还承担了运营的角色，项目有了本地化的运营维护企业，同时也可以根据项目建设质量和运行效果，对项目建设运营提出整改要求，更重要的是，本地的电信运营商大多是当地政府的长期合作伙伴，在项目费用的支付方面，可以有很多的变通方式，不会造成因项目费用支付不及时，导致项目建设进程拖沓、运营效率低下等情况发生。而对于参与建设的集成商而言，其好处在于不用担心项目费用的拖欠。
交通管控项目所具有的管理属性，没有商业运营模式，不管采用哪一种模式，后的结果还是财政买单，加上目前政府拖欠工程款的现象不容乐观，使得交通管控项目设计成为PPP方式的难度较大，资本感兴趣的可能性较低。比较可行的方式，一是上文所提及的，将“交通违法罚款收入”与交通管理水平相结合，用科学的评价体系，在项目周期内测算道路交通通行效率和交通拥堵水平，然后从“交通违法罚款收入”中分期付清项目费用；
二是与当地电信运营商合作，由电信运营商作为总建设和服务单位，电信运营商再公开招标选择集成商，政府只与电信运营商发生经济关系，政府可用的支付物品包括财政支付、土地支付以及其他抵押物，此外，交通管控项目所产生的动态交通信息和交通视频资源，也可以作为电信运营商向用户提供动态交通信息服务的一个抵押。
三、智慧交通与智能公交项目中的PPP
先要了解的一点是，交通口的智慧交通项目大多是偏软的信息系统集成项目，重硬轻软也同样存在于这个领域。
一段时间以来，交通口的智慧交通项目，大多小而散，主要为运输企业、公交出租企业的自发需求，也是为企业的车辆安全管理、智能调度而建设，项目简单，智能化水平较低。只有北上广等少数城市，所成立的交通信息中心/综合交通运行指挥中心等类似机构，有比较大型的信息系统集成和数据处理的项目。
在2014年以后，智能运输领域的大型项目也开始增多，主要集中在公交智能化、出租汽车管理信息服务、路网监测和应急指挥、联网售票等方面，而且这些项目的兴起，大多有来自交通运输部的政策支持，前期的示范项目也大多有部一级的财政支持。因为项目较少，项目总额不大，这个领域很少采用社会融资建设模式，基本来自政府财政投资。