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　　本文重点分析了海外PPP模式在组织机构设置、项目管理、投融资体系建设三方面的做法和*经验，以期对PPP概念、应用和管理有更深入的了解。zui后，针对我国智慧城市建设当前存在的突出问题，提出积极推广PPP模式应用，进一步吸引社会资本参与智慧城市建设，拓展投融资渠道，推动智慧城市长效化发展等相关建议。
 

　　一、我国推进PPP模式的背景与优势
 

　　政府社会资本合作(PPP)模式成为当前及今后一段时期城市基础设施建设的方向，是推进新型城镇化建设的重要模式。随着我国城镇化建设进程不断加快，地方债务风险和城镇化资金缺口逐渐显现，成为制约新型城镇化发展的瓶颈。推广运用PPP模式有利于增加资金来源渠道、提高基础设施与公共服务项目管理质量和效率，开始成为国家财政部、发改委用于解决新一轮城镇化建设资金需求的新手段与新方向。
 

　　PPP模式的内涵与基本模式
 

　　政府和社会资本合作(PPP)模式的基本内涵是政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率。广义PPP模式包括购买服务、特许经营、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。狭义PPP模式以股权合作为主，这也是当前政府主推的重点模式。
 

　　我国大力推进PPP政策并积极开展试点推广
 

　　国家层面出台系列规范文件，启动PPP立法工作，遴选一批项目试点，积极推动PPP模式应用推广。国家层面先后出台《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等系列PPP应用规范性文件，对PPP模式基本定义、应用范畴、可行性分析、操作模式、采购管理等内容做出详细规范性指导。2016年，国家财政部成立立法工作组并研究起草《政府和社会资本合作法(草案征求意见稿)》。国家发改委积极筹备建设PPP项目库，先后发布两批总计2531个PPP示范项目，总投资规模达到4.23万亿元。截至2016年7月底，已有619个项目签约，总投资10019.1亿元 。
 

　　二、发达国家与城市应用PPP模式的经验
 

　　组织机制方面，建立由中央层面统一管理的组织架构，制定和执行严格的审计、绩效评级机制
 

　　一是组建专业化PPP支撑服务机构，专职负责为各地项目提供投融资、项目运作、风险管理、等方面的。国家层面以在财政部设立PPP中心为主，其主要职能包括三个方面：提供PPP行业筛选、PPP 模式和冲突解决机制设计等政策建议；参与项目审核，提供和项目财政资金融资，增强市场投资人信心；搭建PPP政策和项目信息平台，促进市场信息公开透明。地方层面以地方政府行业协会为主，主要负责为各地方政府提供PPP项目技术援助和评估服务。
 

　　二是建立完善的PPP项目管理流程规范，确保资金管理公开透明，权责划分清晰可调整，有效规避风险。以英国为代表，在项目谈判环节，政府与私人部门以标准合同的形式详尽规定合作方应承担的责任与义务、风险应对及违约处理事项，重点强化涉及公私双方的利益条款。在资金管理环节，由政府作为投资管理主体，对资金使用情况进行严格考核和跟踪，定期公开资金使用情况。在项目运营环节，由项目参与主体组建项目委员会，负责对项目合约条款开展定期审核；设定专门的第三方仲裁机制，负责对项目合约条款进行动态调整，保证项目合作目标的一致性、公正性和有效执行。
 

　　项目管理方面，以长期合作为导向，注重风险分担及收益分配模式设计，确保项目长期可运营
 

　　一是制定城市长期总体规划框架，为PPP模式应用提供基础条件。政府制定面向未来较长时间段的城市总体规划，从目的、任务、效果的角度明确城市未来发展愿景，并使之具备较强的法律约束力与规划延续性，为市场参与PPP建设奠定可预期基础。典型代表如《曼彻斯特(2010-2030)》、《阿姆斯特丹(2010-2040)》、《新加坡(2015-2050)》等。
 

　　二是执行严格的项目评定标准，针对性设计因地制宜、切实可行的项目运营方案。通过严格评估决定项目采取PPP的财务可行性，以此为基础，针对性设计合理的合营方案并严格执行，确保项目运营的长效性。如美国印第安纳波利斯市，通过特许经营模式，将城市3631个停车咪表50年的经营权转让给施乐公司，由该公司负责该存量项目的整体维护和运营管理。在收益分成方面，设置了一个规定额度，当项目收入未达到该额度时，政府按30%分成;当超过该额度时，按60%分成。通过创新运营模式，实现各参与方多方共赢。
 

　　资金来源方面，以商行贷款和资本市场为主，辅以区域开发银行、产业基金、财政资金等，形成多元化金融服务体系
 

　　PPP模式驱动项目融资模式由政府信用融资向“政府信用+项目资产”融资转变，项目风险逐步回归到项目本身的生产经营风险上来，再辅以完整的契约体系和清晰的法律结构，商业融资得以成为主要渠道，融资成本也大大降低。具体融资渠道包括：一是商业贷款，包括银团贷款等。二是资本市场，包括地方政府发行的政府债券、项目收益债券、公司债券、以及资产证券化产品等。三是PPP基金，从市场来看主要分为政府发起的PPP基金和市场发起的PPP基金两大类。四是财政资金，政府通过财政资金注入占有项目公司一定比例的股权，将有限的财政资金直接投入项目建设，实现对项目方向的有效把控。
 

　　三、推动PPP模式在我国智慧城市领域应用的建议
 

　　我国当前智慧城市建设以政府为推进主体全面铺开，但由于缺乏对智慧城市系统性工程的认识，加之对于智慧城市运营模式考虑不足，导致部分城市智慧城市规划盲目追求大而全，建设运营资金需求规模巨大；重建设轻运营，缺乏项目运营及收益模式设计等，部分项目难以为继。为创新智慧城市发展模式，拓展智慧城市建设投融资渠道，破解智慧城市大规模投资和可持续运营困局，建议加快引导和推进PPP模式在智慧城市领域的试点应用和推广普及，促进智慧城市健康发展。
 

　　一是建立智慧城市多元化投融资体系，以模式创新促进融资担保从政府信用向项目转变，吸引企业通过商业银行贷款、申请社会基金、发行企业债、项目收益债等形式积极参与智慧城市建设，拓展项目资金来源，提高资金流的稳定性。
 

　　二是提高智慧城市专业化运营水平，通过吸引社会资本参与智慧城市运营，发挥社会资源在项目管理、资金周转、服务质量提升等方面的专业优势，形成智慧城市项目长效化运营机制。
 

　　三是完善PPP项目第三方评价机制，降低项目运营风险。聚焦智慧城市重大建设项目方案设计、合约制定等关键环节，引入第三方考评机构，定期评估项目实施情况，动态调整价格预案，确保利润率处于合理空间。
 

　　作者介绍
 

　　刘小林：北京邮电大学工学硕士，现就职于中国信息通信研究院产业与规划研究所信息化应用研究部，主要从事信息化应用、互联网、智慧城市等领域相关政策研究、规划咨询和产业研究工作。
 

　　陈才：现任中国信息通信研究院规划所信息化部副主任，工程师，博士。研究领域包括信息化、智慧城市、物联网、下一代网络等方面规划与咨询工作。近年来共获院级技术奖励二项，所级技术奖励五项，在国内外公开发表论文10余篇，参编专著2部。作为研究院智慧城市领域的负责人，参与了国家信息化政策研究、规划制定和重大项目推进工作，承担了多项部、省、市级课题和项目。