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浅谈餐饮业油烟环境管理的困境与对策

时间：2020-07-13 阅读：252

摘要：餐饮业与居民生活息息相关，满足生活要求，解决大量就业，是居民生活*

的一环，也是国民经济重要的一环。与此同时，餐饮业带来的油烟污染对人们的生活也产生影响。油烟污染的管理问题涉及民生和环境，是在社会经济高速发展的背景下，居民环境权与发展权的博弈与平衡。当前国内餐饮业存在亟待解决的油烟污染问题，油烟环境管理的困境贯彻新发展理念，餐饮业要在“协调发展”理念下实施分类管理、*管理、科技手段破题等全新的解决油烟污染问题的路径。

关键字：餐饮业油烟；生态环境；协调发展；分类管理

人类得以生存，国家得以安宁，均离不开饮食，人类改善生活水平，也体现于饮食的结构和饮食方式的改善上。餐饮业随着社会经济的发展和社会分工的进一步细化而不断的兴盛，可以说，餐饮业与生活息息相关，满足生活要求，解决大量的就业，是居民生活*的一环，也是国民经济重要的一环。与此同时，餐饮业带来的油烟污染也影响了人们的日常生活和身体健康。油烟污染的管理问题，涉及民生和环境，是在社会经济高速发展的背景下，居民环境权与发展权的博弈与平衡。面对当前油烟污染管理方面的现实困境，贯彻“协调发展”的理念，提高效率，采取分类管理、*管理、科技手段等全新的解决路径。

一、餐饮业的概念和特点

（一）餐饮业的概念

据《国民经济行业分类注释》的定义，餐饮业是指在一定场所，对食物进行现场烹饪、

调制，并出售给顾客，主要供现场消费的服务活动。中国是一个饮食大国，餐饮业高度发达。餐饮业的经营形式有酒楼、餐厅、小吃店、烧烤店、大排档，烹饪方式有煎、炒、炸、烤、炖、焖、煲、蒸、煮等。餐饮业油烟污染是城市主要污染源之一，在部分城市是居汽车尾气、工业污染之后的第三大城市空气污染源。有研究表明，北京餐饮业对PM2.5的影响达到11%，位于机动车之后，甚至高于工业10%的比重。

（二）餐饮业的特点

我国餐饮业有数量多、规模小的特点。根据2018统计，珠海市餐饮业数量2万多家，

绝大部分都是小规模的餐饮店。根据2014年统计，苏州市高新区95%以上餐饮店规模较

小，营业面积不足100平方米，仅仅3%上一定规模，95%以上的餐饮店属于个体工商户，由于经营不善经常易主。[2]餐饮业这些特点，决定了餐饮业油烟具有很大的难度。此外，餐饮业实际上是一个民生问题，一方面是它是生活的必要品，另外一方面它是一个劳动密集型的产业，解决很多就业的问题，一个餐厅涉及一个或者多个家庭，“一刀切”

全部予以关停，将影响从业人员身后的众多人口和家庭。

二、餐饮业油烟环境管理存在的问题

（一）对餐饮饮业限制过于严格

协调发展原则是环境法的基本理念，该原则强调环境保护与经济社会发展实现统筹规划、同步和可持续发展。只要环境不要民生或者只要民生不要环境的做法，均不符合协调发展的理念，当前的现状是对餐饮业限制过于严格。

《宁波市饮食娱乐服务企业环境保护管理条例》第5条第2款规定，禁止在居民住宅楼（含以居民为主的商住楼）内新办产生油烟等污染的饮食服务企业。按照此规定，农村和城镇适合餐饮业的选址不容易找到。

《中华人民共和国大气污染防治法》将餐饮业设置的审批改为备案，简化了手续，但

是在设置条件上仍然过于严格，如第81条规定：禁止在居民住宅楼、未配套设立烟道的商住综合楼，以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。在大部分的旧城区，商住综合楼一般是没有专门烟道的，所以根据此条款，符合餐饮业选址条件的场所不是很多。

（二）餐饮业备案门槛高

“由于城市规划滞后等历史原因，城市中往往是商住合一，上宅下店”，[4]“符合环

保要求的餐饮业经营场所奇缺”。按照法律的规定，不能在没有专门烟道的商住楼、住宅楼设立有油烟污染餐饮店。目前大部分的老城区和一部分新城区，一般没有设置烟道，新增烟道也严重受阻于业主在物权法上的权利，物权所有人很难同意在自家的墙壁上装一个会产生震动还会滴油的烟道，餐饮业满足这个条件很难。

但是社会上对餐饮业有强烈的刚需，设立的条件过高，所以有大量的餐饮业没有合法的环评备案手续就直接设立投入使用。由于餐饮店缺乏合法的身份，店主缺乏长期经营的信心，所以尽量压缩经营成本，很多餐饮业因此没有配置油烟污染防治措施，油烟直接排放，导致油烟总排放量增加，以及餐饮店周边的居民受到影响。

（三）餐饮业油烟扰民多

首先，由于选址原因，通常单个餐饮业排放总量不大，但是因为通常选址在人口密集

的地方，与居民非常靠近，所以对周围居民造成一定的影响，也容易给居民投诉。根据国内某城市2018年的统计，餐饮业纠纷投诉占全市的25%以上，而工业废气只占15%，其投诉的比率远远高于工业企业。其次，由于污染防治设施方面的原因，大部分餐饮店没有配套油烟处理设施，根据统计部分城市未安装油烟净化设备的餐饮业达到80%，很大部分油烟并未经过有效处理就直接排放到大气中。备案门槛高是投诉多的内在原因，严格限制准入或者实施“一刀切”，非法设立的餐饮业数量众多，对环境的污染实际上比允许办理备案手续还要严重。因为允许办理备案手续，反而可以有效监督餐厅配备污染防治设施，从而降低了油烟的排放总量，减轻周边的影响程度。

（四）成本高、效率低

1.违法行为泛滥。商事制度改革后，环评审批不再作为工商营业执照的前置条件，大量

餐饮业领取工商营业执照后，不管能不能办环评手续，直接开业，餐饮业遍地开花，油烟污染日趋严重。

2.调查难。无论由哪个部门进行管理，都绕不开餐饮业油烟管理难的问题。餐饮

业管理难主要由其特点决定的，由于绝大部分的餐饮业都是小规模，以个体工商户的形式存在，在商事制度改革已经实施的情况下，营业执照办理非常便利，违法的餐饮店很容易以“换马甲”的方式变换营业执照的主体以逃避，这种情况在基层非常普遍。当已经完成调查程序后准备做出处罚决定书之前，被调查对象已经主动注销，换了另外一个主体进行经营，调查工作不得不重新开始。部分个体工商户还不配合调查，拒绝提供身份资料，拒绝接受调查，调查笔录都难以完成，成本高昂和效率低下。

3.行政部门内部审批程序复杂。程序过于复杂，层层审批把关，资源浪费。

比如有些城市的内部行政处罚工作规范，案件审查委员会审核，需要经过十多个环节，是《环境行政处罚办法》规定的五个环节的两倍多。在市、区垂直管理的地区，由于派出机构没有独立处罚权，须由市级行政部门做出处罚，程序将更加复杂。

行政程序的基本原则包括效率原则。行政资源是有限的，行政效率对于行政、行政单位来说犹如生命，“行政程序中的各种行为方式、步骤、时限、顺序的设置都得有助于确保基本的行政效率，并在不影响行政相对人合法权益的前提下适当提高行政效率。没有基本的行政效率，就不可能实现行政维护社会所需要的基本秩序的功能。”由*制定的《全国环境监察标准化建设标准》对环境监察程序的要求是“操作简单实用”。但是，由于行政效率观念尚未确立，或是为了分解行政责任，增加多层审批，以致成本大增，效率大减。

4.城市管理综合指导意见未能落实。由于油烟污染与群众生产生活密切相关，频率高、多头扰民问题突出。2015年国家出台《关于深入推进城市体制改革改进城市管理工作的指导意见》，规定将油烟污染纳入城市管理综合的范围，由部门负责。但是该项制度在各地的情况差别很大，有些地方落实，有些地方推进困难，部门悬而不决，或者在“三定”方案中已经明确但推延执行，又或者设置多种交接条件，导致油烟监管处于半真空的状态，影响油烟污染管理效果。

5.油烟污染治理技术滞后。油烟净化技术有多种，目前主流的技术是机械法、高压静

电法和湿式处理法[9]，这些技术均有一定的效果，但也存在各种不足。如机械法需要经常更换滤芯，存在运营成本高的问题。高压静电法处理效率高，占地少，但是成本高，数量庞大的中小餐饮业很难承担，难于实现大面积推广。湿式处理法是用水雾对油烟进行吸附，价格比较便宜，但是效果欠佳和占地较大。油烟去除率较低、成本过高等防治技术方面的滞后，影响了中小型餐饮业安装，或者安装后也并不经常运行。

三、餐饮业油烟管理的对策

（一）贯彻协调发展的理念

“经济发展不应是对资源和生态环境的竭泽而渔，生态环境保护也不应是舍弃经济发展

的缘木求鱼，而是要坚持在发展中保护、在保护中发展。”根据协调发展的原理，应当审视各种相互冲突的利益，寻找各种利益中的一个平衡点，不能简单的一概禁止。社会发展和环境都是需要保护的利益，只能在两者之间找到一个平衡点，取得一个均衡的利益分配方案，一个符合整个社会综合利益的方案。

这个平衡点在不同的历史时期、不同的地域有不同的表现，甚至随着污染治理技术

的进步也会产生重大的变化，因此油烟污染防治的法律和政策需要及时进行调整，而法

律相对稳定的特点，决定了它无法适应这种快速的变化。

油烟处理不到位会引起环境问题，*禁止会引起民生问题，在具体管理思路上，不能“以禁代管”，“一刀切”的禁止和堵截在餐饮业油烟的管理中是行不通的。要重新认识环境法中“协调发展”的原则，改禁止为有效管理，改堵截为疏导。笔者建议在除敏感区域内以禁止为例外，以允许设立为基本原则。轻审批重管理，凡是设立的均须配备污染防治设施或者采用其他设施保证达标排放，不能达标排放的，予以关停。

在新的城市规划中，要充分考虑各行业的需求，充分预留餐饮业发展的空间。旧城区已

经建成使用，很难改变建筑的功能和结构，为平衡环境与民生，应该执行与新城区相比较宽松的规则，这些规则，可以*设区的市级地方政府和人大，根据实际制定，并根据新情况进行调整。

（二）分类管理

1.以油烟污染程度进行区别管理。主要以油烟污染程度为标准，产生较大污染的餐饮

业，比如以煎炸炒烧等方式进行食品加工，实行严格的管理。没有产生大量油烟的项目，比如以蒸煮煲的方式加工食品的项目，如火锅、蒸包子、粥粉面等，从节约资源、提高行政效率的角度出发，实行宽松的管理模式，或者实行豁免管理。

2.区分农村、城市进行管理。由于发展的程度不一，农村和城市存在很大差异，农村的环境容量大，人口少，建筑也没有城市规范，绝大部分都是住宅楼，一般没有区分商住楼或者住宅小区，很多餐饮店直接设在住宅楼，有些业主直接在家里设立餐饮店。所以为了实施科学管理，将城市和农村区分管理，城市和农村分别实行不同的管理模式，城市要求严格一些，农村要求宽松一点。

3.区分新旧城区进行管理。在城市内部也存在不同的情况，在成熟的新区往往配套有城市综合体，能够满足设置餐饮业的严格要求，比如烟道、隔层。但是在旧城区，由于城市建筑在规划建设阶段就没有设置烟道、隔层，城市综合体也严重不足甚至没有，导致按照现行的法律规定无法合法设置餐饮业。但是由于刚需的真实存在，导致餐饮业没有合法手续的情况下大量开设。这些非法设置的餐饮业，在污染防治设施的投入上严重不足，部门依据法律不能擅自允许其存在和建设污染防治设施，但同时又存在难的问题，不能*予以关停，从而导致油烟纠纷非常严重。因此，基于旧城区现状，降低餐饮业选址要求，制定符合实际的环境法律和政策，允许餐饮业在与新区不同的条件下完成环保备案手续，再配套污染防治设施，减少污染物的排放。

4.*地方具体管理。中国地大物博、幅员辽阔，各地发展不平衡，地区之间、农村

城市之间，甚至城市内部都存在较大的差异，由法律作出全国都适用的具体制度安排将会非常困难。所以，建议全国性的法律不再做出统一的具体的设立条件，由法律*设区的市政府和市人大，根据当地社会经济发展和生态环境的要求，在坚持协调发展的原则下，均衡环境利益和民生，制定餐饮业油烟治理的环境政策，以及符合当地实际的相关规定和法规。要定期对城市规划、建设实施情况、生态环境状况进行评估和反馈，根据实际情况结合协调发展的理念，对政策进行调整和完善。

*设区的市级地方政府和人大制定规则具有以下几点合理性：一是设区的市具有较大

市的立法权，部分城市还有特区立法权；二是设区的市具体负责社会的管理，对当地的情况有充分的了解，并且比县区级政府更具备制定良好政策的能力。

（三）明确主体，提高效率

1.提高内部效率。树立行政效率是行政的生命的理念，与议事机关、司法机关不同，行政机关属于执行机关应重视效率，不能将程序规定得过于复杂，以至于操作繁琐成本过高，要摒弃层层审批的做法，以尽可能低的成本取得效益。一方面，在涉及当事人权益的程序要求一个都不能减少和弱化，以保障当事人的合法权益；另一方面，在法律的框架下，减少流程，简化内部程序，*区分局对一般案件的处罚和处理权，提升效率。

在行政内部操作方面，要根据效率原则进行精简程序，可以参照*主审制

度，建立“生态环境责任案件制度”，将案件分为一般行政处罚案件和重大行政处罚案件，实行有限度的审批。一般行政处罚案件由两名人员和一名法务人员组成一个小组（简称案件经办人）负责办理，分别负责案件的调查、适用法律和量罚，实行案件质量终身负责制度，确保办案人员认真办理案件。同时实行案件过错责任制度，除非办案小组人员有过错，否则不承担行政责任。建立生态环境案件全过程记录制度，对打招呼可能影响案件公正处理和影响案件办理效率的行为进行记录。

在审批上，不再设置层层审批，一般行政处罚案件不再需要大队长、分管领导、法规科科长层层审批，各级领导负责对案件的质量和人员的职业操守进行监督抽查，组织资源和定期组织轮岗。在审批权限上，一般行政处罚案件，案件经办人办理后报分管局领导和主要领导审批后生效，重大案件报局领导集体审批生效。

2.避免过度的联合。过度的联合方案并不是解决油烟污染问题的好办法，因为

联合与职权法定原则相悖，并且是一种低效的方式。在油烟污染领域，已经明确规定了管辖部门，在没有落实综合指导意见的城市，由*门负责油烟污染的管理；已经落实城市综合指导意见的城市，由部门负责。按照职权法定、越权无效的原则，只能由法定部门进行，包括调查、责令改正、行政处罚和行政强制。所以，如果油烟已经明确由部门负责的，就不必要让没有权的*门参与其中，反之亦然，因为即使另一部门参与其中也发挥不了多大的作用，而且其参与的成本可能远高于其发挥作用的成效。

3.落实体制改革要求。首先要将改革要求法律化，上升为法律的规定，以行

政法规的方式先予以确定。其次，各省要依据改革要求制定明确的权责清单，要在生态环境、市场管理等相关部门的“三定”方案中明确职能的调整，并以此制定严密的权力清单。后，市、县级政府负责在“三定”方案中予以明确，并负责部署和落实，建立工作机制，调整力量，完善制度，明确具体实施的期限。

4.加快发展普及有效的油烟污染治理技术。科技手段是解决油烟问题的重要途径，要

加快油烟治理技术的开发，降低设备的成本和运营的成本。当前由于科研进度慢，缺乏效果好、成本低、体积小和运营费用低的油烟治理设施，也是导致油烟治理设施难于推广普及的原因之一，一旦油烟净化设施的去除率足够大，成本合理，得到广泛的推广，餐饮业油烟污染将能得以有效控制。

四安科瑞AcrelCloud3500餐饮油烟监测云平台

为了弥补现存餐饮行业在烟油监测上的漏洞，同时便利监管部门的监察，安科瑞油烟监测云平台应运而生。油烟监测模块通过2G/4G与云端平台进行通信和数据交互，系统能够对企业餐饮设备的开机状态、运行状态进行监控；实现开机率监测，净化效率监测，设施停运告警，待清洗告警，异常告警等功能；对采集数据进行统计分析、排名等统计功能；较之传统的静电监测方案，更具安全性和实效性。平台预留与其他应用系统、设备交互对接接口，具有很好的扩展性及融合性。

4.1平台结构

平台GIS地图采集餐饮油烟处理设备运行状态和油烟排放的浓度数据，自动对超标排放及异常企业进行提示预警，监管部门可迅速进行处理，督促餐饮企业整改设备，并定期清洗、维护，实现减排环保，不扰民等目的。现场安装监测终端，持续监测油烟净化器的工作状态，包括设备运行的电流、电压、功率、耗电量等等，同时结合排烟口的挥发性物质、颗粒物浓度等进行对比分析，一旦排放超标，系统会发出异常信号。