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　　我国对数据战略、数字经济等领域的规划的早有部署。2014年“大数据”首次写入政府工作报告；2021年，《“十四五”数字经济发展规划》提出在2025年初步建立数据要素市场体系；2022年底，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(简称 “数据二十条”)提出构建数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等制度，构建了我国数据基础制度的“四梁八柱”。
 

　　近日，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》提出，到2025年，基本形成横向打通、纵向贯通、协调有力的一体化推进格局，数字中国建设取得重要进展。不难看出，数据战略将成为今后重点发展的领域之一。
 

　　01.数据局职能
 

　　最近，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，国家组建国家数据局，主要职责包括：
 

　　职责一：负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展和改革委员会管理。
 

　　职责二：将中央网信办承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发改委承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。
 

　　02.数据局成立路径
 

　　在此之前，国家成立数据局的战略路径比较清晰：
 

　　路径一：数据局是在省市级上先成立的，如广东、广州、沈阳、成都、银川、贵州等地区。数据局的成立是源于政务服务的需要，以及公共服务要进一步扩展到智慧城市中。
 

　　实践结果显示，各省市数据局快速落地。但多年验证下，数据与智慧城市的结合、数据资产对区域产业经济的促进作用不及预期。多部门监管，省级数据中心之间形成数据孤岛的局面，缺乏上级统一调配，难以协调一致地形成跨区域、跨部门数据联通的良性发展。
 

　　路径二：在合适时期，成立各省级数据局上级单位，即国家数据局，发挥对数据资源的整合和共享功能。
 

　　在数字经济发展浪潮中，各地区数据局虽然形成了海量区域数据的汇集存储，但在数字要素应用层面，依然存在关键领域创新能力不足、传统产业数字化发展相对较慢、数字鸿沟亟待弥合等问题。随着社会经济的发展，东中西部之间数字鸿沟逐渐加大，因此实现区域协同变得尤为重要。
 

　　国家成立统一数据管理机构，并非首创。在数据治理方面，欧盟是领先的。欧盟为了发挥数据的重要作用，于2020年2月发布了《欧盟数据战略》，提出建立欧盟单一数据空间，构建欧盟内统一的数据治理框架。
 

　　03.数据局战略目标
 

　　国家数据局成立，有利于实现下列三个战略目标，也是成立后数据局的重点战略任务：
 

　　目标一：完善国家数据管理体系。
 

　　国家数据局将成为国家最高数据管理机构，将制度建设、顶层规划及落地实施等职能统一到一个部门，可以解决职责分离的问题，同时，能够更好地推动信息资源跨行业跨部门互联互通。国家高度重视数字经济、数据要素市场、数字中国建设，按照原来的体制机制，这些是分散在不同的部门，缺乏统筹，比如，推进数字经济发展这块是归发改委，推进数字中国建设整体布局研究是网信办，地方的数字政府相关工作可能是各地政府办公厅和政务服务局管理，各行各业的数据也归口到不同的管理部门在管，组建国家数据局后，可以调动各方资源全面推进数字中国，有利于各项工作的展开。
 

　　从目前披露的信息来看，国家数据局由国家发展和改革委员会管理。将中央网络安全和信息化委员会办公室承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发展和改革委员会承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。
 

　　目标二：实现数据安全统一监管。
 

　　近期以来，国家从顶层规划和政策细则层面，频频出台相关政策文件，强化了数据安全作为数字中国建设核心底座的地位。2022年12月，“数据二十条”正式发布，明确了坚持促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济这一主线。2023年1月，工信部、国家网信办、国家发改委等16部门印发《关于促进数据安全产业发展的指导意见》，提出到2025年，数据安全产业基础能力和综合实力明显增强，数据安全产业规模超过1500亿元，加速数据要素市场培育和价值释放。2023年2月末，中国中央、国务院又印发了《数字中国整体布局规划》，明确了建设数字中国对于推进中国式现代化的核心地位，同时将数字安全屏障与数字技术创新体系并列为“两大能力”，凸显了数据安全在数字中国中的核心和底座作用。
 

　　国家数据局将成为中国各类数据安全相关问题的最高监管部门，一改目前多部门共同监管的结构。没有数据安全就没有国家安全，未来数据安全工作将得到进一步强化。
 

　　目标三：加速实现数字经济效益。
 

　　数字化转型已是世界的大趋势，数据已经成为重要的生产要素，未来如何提升竞争力，很大程度上取决于对数字资源的整合力度，包括如何挖掘、应用、交易等。
 

　　国家数据局的组建，是在省市级大数据局管理架构基础上的升级优化。顶层管理架构调整体现数字经济重要性，数字经济主线地位明确，国家成立数据局，显示了国家对数据监管从强调安全与数据利用再平衡思路的微妙转变，希望组建统一的机构来推动构筑在全球数据领域的竞争力。
 

　　国家数据局把数据基础制度建设和数据应用，包括智慧城市、公共数据的共享和流通等，全部集中在一个机构，可以避免在数据的要素化利用方面再出现两张皮，使数据的治理和应用在统一的机构协调下、统一的政策制度规则下更好地发挥作用。
 

　　在当下国家经济支柱产业经济环境中，国家要推动数字经济，是希望未来数字经济能够形成和房地产等相当的新支柱产业。
 

　　正如数十年前国家统一部署举国之力解决芯片“卡脖子”难题，国家也在多年经验与教训中，通过设立统一的主管部门来制定相关政策，对数字经济的发展将产生明显推动作用，同时也匹配新形势下国家的发展战略。
 

　　国家数据局，能改变哪些产业？
 

　　国家数据局的推出，引发了各界关注和多方热议。这个新机构的组建意味着什么？将带来哪些影响？能改变哪些产业？
 

　　统筹推进数字经济发展
 

　　数据驱动数字经济发展。截至2022年底，我国现有数据交易类企业超9.2万家。国家数据局的组建将助力解决数据要素在生产流通中面临的确权、分配、安全等系列难题。
 

　　近年来，全国各省市充分认识到数据的重要性，新设机构钟情于“大数据”。据不完全统计，截至2022年底，由副省级以上政府牵头组建的数据交易所超过30家，据人民数据大数据显示，我国大数据局相关的机构超过1100家。其中，近5年内新成立的机构超过140家。国家数据局的组建，从国家层面上协调统筹、形成合力，推进全国数据要素统一大市场建设，也将推动大数据、算力服务、人工智能等相关产业的高质量发展。
 

　　中国人民大学商学院教授姚建明表示，国家数据局的成立一定会更有利于数据的确权、交易等一系列数字经济发展中的重要问题，最终更有利于数据的利用，从而更有利于数字经济发展和数字中国建设，这也是国家层面大的战略目标。
 

　　中国政法大学教授、博士生导师李爱君表示，国家数据局隶属国家发改委，符合发改委的职责，如研究拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期发展规划和年度发展计划，数字经济和大数据发展是国家战略；拟订并组织实施地方性产业政策，监督检查产业政策的执行。
 

　　中国人民大学数字税收研究所副所长谢波峰认为，成立国家数据局将有利于解决目前数据要素、数字经济领域发展的制度性难题，有利于数据、算法、算力等数字经济相关产业的发展和创新，有利于形成数据要素流通和使用的良好发展格局，有利于数字经济、数字中国、数字社会的迅速健康发展。以数据要素为核心生产要素的数字经济，对于高质量的中国式现代化发展意义重大，目前相关的中长期规划、主要发展战略都基本形成，在实施层面亟须相应的部门抓总落实，组建国家数据局适应了这一需求。
 

　　地方与中央机制待理顺
 

　　在“国家数据局”出现之前，全国多个省市已设有大数据管理部门。
 

　　据不完全统计，目前仅就省及直辖市、自治区层面的有贵州、福建、山东、浙江、广东、广西、吉林、河南、内蒙古、江西、上海及重庆12个大数据管理部门。
 

　　地方的大数据管理部门叫法很多，如大数据管理局、大数据发展局、大数据发展管理局、大数据局、大数据应用发展管理局、政务服务数据管理局、政务服务和数字化建设管理局、大数据中心、数据资源管理局等等。
 

　　不仅叫法不同，机构设置也不同。有的是当地政府的直属机构，有的是地方经济与信息化部门的下属单位。
 

　　对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心主任许可对南方周末记者解释，早期的一批是在国务院印发《大数据发展行动纲要》后设置的。各地根据地方的组织结构进行调整，尽管机构设置有差异，但本质都是为了建数字政府。
 

　　“未来可由国家数据局自上而下管理各地的大数据部门。”许可表示，数据本就不单是地方事务，加上各地数据资源富集程度不同，有的地区数据价值高，有的价值低，前者积极后者消极，不利于数据流通共享，要想建设全国统一大市场需要统一的协调机制。
 

　　许可认为，国家数据局可先着手于各地公共数据的统筹、共享及开发利用，沿着数据“二十条”所明确的方向，在全国范围内，推动数据应用有关规则的落地与实施，逐渐囊括数据基础制度建设中的各类数据，包括企业数据和社会数据，场内数据及场外数据。
 

　　既然有了国家数据局，地方数据管理部门还有必要吗？在袁立志看来，这个答案是肯定的，尤其是产业开发推进，不同地方要结合地方实际，只有地方熟悉当地的数据资源，包括地方政务数据、国企数据等，能更好地支撑当地的大数据开发。
 

　　国家数据局的成立让多位数据行业人士寄予厚望，许可表示，相关主管部门应准确理解数据及数据交易的特殊性，顺应企业真实需求才能做出合理规范。
 

　　“从某种意义上看，建立数据要素基础制度的目的在于提供一种降低交易成本的制度安排，帮助双方快速达成交易。”许可说，主管部门要做的是出台促进交易而非管制约束的规章制度。
 

　　平衡发展与安全
 

　　根据上述机构改革方案，中央网信办和国家发改委的部分涉及数据应用的职能将划入国家数据局。
 

　　多年持续推动数据要素流通应用的高富平观察到，国家数据局定位为促进经济发展，服务于整个社会的数字化转型，而非强调安全和个人信息保护。数据最大的价值在于应用，应用的前提是安全。
 

　　高富平在研究中发现，数据资源要素利用，在全球都尚未形成成熟规则。谈到数据保护时始终强调保护数据来源者的利益，很少有国家能从持有者的角度赋予其权利，让持有者既不垄断数据又能实现利用，“数据二十条”提供了一个很好的框架和理念，但如何落地还需要脚踏实地的探索。
 

　　尤其是中国数据要素流通，大多还是通过场外市场交易，高富平表示，“国家数据局当务之急是探索出一条可执行的数据流通利用的制度规则。”
 

　　目前公布的国家数据局的职责范围不包括数据安全及保护。这在许可看来有些意外，数据安全和数据利用是数据发展缺一不可的两块内容，过分强调任何一个都将远离我们想要达到的最终目标。
 

　　“数据发展得到进一步强化。”许可分析，这或许是因为，以往数据领域的诸多规则、政策多以安全为抓手，在过去的基础上对数据安全和利用再平衡，但不意味着在数据安全领域会放松。
 

　　而组建国家数据局，究竟能改变哪些产业？对此，虎嗅APP进行了调研分析：
 

　　多位专家与产业界人士的共识是，组建国家数据局，能够从国家层面更好解决数据要素资源开发利用面临的迫切问题。例如，目前国内在数据基础制度方面需要针对数据确权、流通、交易、权益分配、安全合规等方面进行一系列制度建设，对数据要素市场培育给予制度保障。
 

　　数据要素市场的制度保障
 

　　2月26日，中国电子商会秘书长彭李辉在发布《中国数据服务产业图谱》时介绍说，2021年我国数据要素市场规模约为815亿元，预计“十四五”期间市场规模复合增速将超过25%，到2025年规模有望接近2000亿元。从细分领域来看，数据要素的存储、分析、加工环节，市场规模均超过150亿元，为数据要素的资源化奠定了扎实基础；数据交易、数据服务的产业规模分别达到120亿元、85亿元。
 

　　然而，作为重要的生产要素，目前的市场体系尚不健全，数据产权、交易流通等基础制度亟需制定和完善。
 

　　以医疗行业为例，从就医方面看，我国的医疗领域数据量非常庞大，中国人口众多，每个医院都有大量的患者、疾病数据。但是由于数据流通不畅，导致每家医院只能各自为战，无法建立统一的数据系统。这不仅增加了患者就医的难度，也大大阻碍了医疗体系、医疗技术的发展进步。即便是从技术发展出发，医疗AI的研发需要调集各方数据来“喂养”AI，但是数据要素市场没有打通的话，而医疗行业的数据相对分散，还要考虑对患者隐私的保护，这就使得相关研发企业很难获得数据，从而阻碍了技术的研发。
 

　　在很多行业里，一些企业、研究机构都曾思考过数据联盟的问题，但在实际操作中，这样的联盟极难推进。例如用于训练大模型，需要大量的数据，这给数据的清洗、筛选、标准带来了巨大的工作量。他们也希望能与拥有大量数据的企业合作，这样数据量更大、质量更好，但现实是，企业很多时候并不愿意共享这些数据。郭朝晖说，因为这些数据联盟没有行政、执法的权利，很难对数据流通起到实际的推动作用。
 

　　即便是在过去几年里成立的大数据交易所，也面临尴尬境地。此前，南都大数据研究院调查就发现，当前各地数据交易所一般都要求企业在入场交易前，为每笔交易提供专业律师出具的合规评估证明，即所谓“进场一次评估一次”。但是，这极大增加了企业入场交易的成本，再加上相关监管机制不完善，导致企业“不敢入场交易”“不愿入场交易”。这其实也使得数据资源无法被更大程度地使用。
 

　　杭州安恒信息技术股份有限公司董事长范渊，在数据安全领域耕耘多年。范渊看来，国家数据局的组建，能够更好地协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用。这样，能够为大数据行业提供更丰富的数据资源和更高效的数据获取渠道，为大数据应用和数据要素市场提供更加广阔的空间。
 

　　范渊还提出了一个重要的方面，那就是对于数据标准的确立。一直以来，对于数据的交易和流通，应该以什么格式，有什么规范，一直没有一个切实有效的统一标准，这也给数据工作带来了很多麻烦。范渊表示，国家数据局将负责推动数据标准化工作，将各种数据格式、数据结构等进行统一规范，这将有助于提高数据交换的效率和准确性，加快建立数据分类分级保护制度，使得大数据行业更加规范化和标准化。
 

　　更严格的监管
 

　　“如果不把数据共享的界面打开，那么中国这么大的数据资源是没办法很好的发挥出来的。”郭朝晖认为，智能化的发展要基于数据共享才能实现。然而，数据共享难、流通慢的主要原因，除了未能清晰地进行确权、标准制定等，还有安全合规问题。
 

　　范渊表示，国家数据局组建后，将负责全国数据资源的监管和安全管理，这将意味着更加严格的数据安全标准和监管要求，使得数据泄露、滥用等风险得到更加有效的控制。
 

　　还是以数据交易所为例，理想的情况应该是，更多数据在交易所流通。但由于一些监管的不到位，一些数据流向了场外，甚至进入了“黑市”。
 

　　互联网安全调研机构威胁猎人在3月3日发布的《2022年数据资产泄露分析报告》显示，2022年国内累计捕获数据泄露事件超3200起，较2021年上升近一倍。数据泄露渠道来源广泛，匿名社交软件占比超75%。2022年数据泄露行业分布中，金融、物流、电商行业占据前三。2022年数据泄露的主要原因中，运营商通道泄露占比第一。地下黑市数据交易中，约有71%的交易披露了售卖的数据量，其中交易数据量级在1万以下的“小规模的实时数据” 超过了73%，成为数据交易的主流。
 

　　在数据安全上，欧盟的GDPR被称为“史上最严苛的数据保护规定”，而美国的个人信息保护则侧重于行业自律。调研多位行业、法律界人士，共识是，中国会采取一种介于美国和欧洲之间的规定，毕竟如果过于严苛，会限制行业的发展。如今，在数据安全保护上，中国有《网络安全法》，还有2021年11月生效的《个人信息保护法》。但在具体实际问题的落地上，还需要有更详细的细则和规范。
 

　　从目前看，国家数据局对产业推动力量应该会更聚焦在公共事业、政府事务，以及国计民生等数据量较大，影响也较大的领域。对那些个性化较强，或者是细分标准较多的产业推动作用可能会相对较小。
 

　　这也是行业的共识，范渊的观点是，国家数据局将推动产业走向更加稳健的发展方向，尤其对为政务行业提供产品、技术服务的乙方公司更为利好。例如，对国产关系数据库、大数据存储引擎方面，对国产信创的芯片、存储、操作系统、处理器等企业在数据层面长期会有利好 。
 

　　具体如何落地到产业中，北京海天瑞声科技股份有限公司助理副总裁崔向雨的建议是，专项支持科研机构、企业等产业主体组建创新联合体，加大对数据要素价值提升的关键技术和能力开展联合攻关，并加快成果转化和应用推广，激活数据要素潜能，释放数据要素价值。要加强大模型基础数据供给能力研究和建设，例如建设一体化基础数据资源供给服务平台、数算一体服务平台、重点行业人工智能数据集、基于区块链和隐私计算数据服务等新型基础设施，夯实数字经济的数据底座。
 

　　另一方面的建议是，积极探索和支持多地设立国家数据要素市场培育实验区，引导电信运营商、平台企业、行业领军企业等数据供给商、数据需求商和数据服务商等市场化主体积极参与，实现在数据基础制度突破、数据流通交易先行先试、数据资源极大汇聚和数据要素产业生态的集聚，加速数据要素市场培育进程。